Недро.вики - горная энциклопедия Недро.вики - горная энциклопедия

Ликвидационный фонд. Законопроект разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 14.12.2011 № СИ-П9-8912 и направлен на обеспечение ликвидационных работ, рекультивации нарушенных земель, ликвидации экологических последствий ведения горных работ.

В соответствии со статьей 26 Закона Российской Федерации «О недрах» консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется за счет средств пользователей недр.

Однако до настоящего времени в России не разработана нормативно-правовая база, гарантирующая выполнения обязательств по необходимому объему ликвидационных работ.

В процессе ликвидации нерентабельных шахт и разрезов в период с 1994 по 2008 годы за счет федерального бюджета ликвидировано 203 технические единицы, суммарные затраты на ликвидацию составили 36,4 млрд руб. Прямые ликвидационные обязательства недропользователей (исключая социальное и жилищное обеспечение), по оценке Минэнерго России, составляют около 16 млрд руб.

Также имеют место случаи, когда пользователи недр не исполняют своих обязательств, фактически устраняясь от ликвидационных работ на завершающих этапах отработки месторождения. Пользователь недр отказывается от лицензии, признается банкротом, и т.п.

Кроме того, в настоящее время затраты на ликвидацию горных выработок, сооружений, связанных с пользованием недрами, включаются в состав расходов на завершающем этапе эксплуатации этих объектов, тем самым резко уменьшая как прибыль недропользователя, так и налогооблагаемую базу для исчисления налога на прибыль организации, и, как следствие, доход государства.

Отсутствие конкретного механизма, гарантирующего выполнение недропользователями своих обязательств по финансированию ликвидационных работ, приводит к тому, что во многих случаях ликвидация последствий проведения горных работ практически полностью возлагается на государство.

В целях обеспечения интересов государства в сфере рационального недропользования и экологической реабилитации окружающей среды представляется целесообразным внедрение экономических механизмов, гарантирующих выполнение недропользователями ликвидационных обязательств по окончании отработки месторождения.

В целях реализации вышеуказанных задач предлагается внести изменения в статью 26 Закона Российской Федерации «О недрах», дополнив ее положением о том, что для обеспечения обязательств пользователей недр по ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, предусмотренных техническими проектами разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, а также рекультивации нарушенных земель ими создаются ликвидационные фонды в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При этом законопроектом предусматривается, что недостаточность средств ликвидационного фонда не будет являться основанием для уклонения недропользователя от его обязательств в части финансирования ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, а также рекультивации нарушенных земель.

Порядком формирования и использования ликвидационного фонда предполагается установить как общие принципы формирования фондов, так и отдельные особенности.

Величину ликвидационного фонда пользователь недр будет определять самостоятельно исходя из комплекса работ, которые необходимо произвести в целях ликвидации последствий ведения горных работ, и их стоимости. Затраты на ликвидационные мероприятия могут быть определены на основе фактических затрат на выполнение аналогичных работ или на основе проектно-сметной документации по конкретному объекту. Поскольку расходы на ликвидацию предстоит понести компании в будущем, то расчет величины фонда должен производиться с учетом стоимости денег. Величина фонда может уточняться пользователем недр. Поскольку ликвидационный фонд по существу не что иное как оценочный резерв, то обоснованность его величины будет ежегодно подтверждаться в рамках аудита отчетности компании.

Размер отчислений в ликвидационные фонды рассчитывается как доля от общего объема ликвидационного фонда, определенная исходя из годового объема добычи полезного ископаемого и величины его запасов по участку недр. Таким образом, размер отчислений будет прямо пропорционален объемам добычи и максимальный объем отчислений придется на период наибольшей добычи.

В качестве периода начала отчислений в ликвидационные фонды планируется установить момент достижения выработанности месторождения на уровне 25-30% или истечения 5-летнего периода с момента, когда степень выработанности запасов одного из вида полезных ископаемых впервые превысила 1 процент. По мнению Минприроды России, данный показатель наиболее оптимален, т.к. позволяет компании выйти на устойчивые показатели доходности проекта и в тоже время период эксплуатации месторождения позволяет накопить достаточный объем средств для ликвидационных мероприятий. При этом для участков недр, в отношении которых установлен льготный режим налогообложения, отчисления в ликвидационные фонды будут производиться с момента окончания действия льготного режима. Для шельфовых проектов предусматривается отсрочить момент начала формирования ликвидационных фондов до достижения 70%-ной степени выработанности, поскольку в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации именно с него пользователь недр может уменьшать налогооблагаемую базу по налогу на прибыль на цели ликвидации.

Для накопления ликвидационных фондов пользователем недр будет открываться банковский счет со специальным режимом использования в любом из банков, включенным в TOP-10 по рейтингу надежности Банка России. Накапливаемые средства могут быть размещены на депозиты в указанных банках или в государственные ценные бумаги. Доходы от размещения средств ликвидационных фондов могут быть учтены при отчислении средств на пополнение фондов.

Средства ликвидационных фондов направляются на финансовое обеспечение ликвидации последствий ведения горных работ. При этом следует отметить, что необходимость проведения ликвидационных работ начинает возникать намного раньше, чем будет завершена разработка месторождения в целом. В этой связи будет разрешено использование средств ликвидационного фонда на ликвидацию отдельных скважин, кустов, штолен или шахт по мере возникновения потребности в данных мероприятиях. Данная мера позволит сделать механизм использования фондов гибким, а также снизить отрицательный эффект от введения требования по созданию фондов на экономику проектов.

Вместе с тем, законопроектом предусматривается, что после завершения ликвидационных работ остаток денежных средств ликвидационного фонда будет передаваться в распоряжение пользователя недр.

В случае прекращения права пользования участком недр законопроектом предлагается следующее.

В соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах прекращение права пользования недрами, а также досрочное прекращение права пользования недрами может иметь место на различных стадиях освоения месторождения и по различным причинам. В зависимости от этого деятельность на всем участке недр может быть полностью остановлена или возобновлена в будущем.

Если установлена невозможность продолжения деятельности на всем участке недр, пользователь недр в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» должен профинансировать все ликвидационные работы на этом участке. Тогда остаток денежных средств ликвидационного фонда недропользователя целесообразно ему возвращать.

Если продолжение деятельности на участке недр после прекращения права пользования этим участком возможна:

1. проведение ликвидационных работ может быть необходимым, например, в результате нарушения часть горных выработок оказалась непригодной для эксплуатации;
2. проведение ликвидационных работ может не требоваться, например, когда пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах и в момент установления нарушения горные выработки и иные сооружения, связанные с пользованием участком недрами, не подлежат ликвидации.

В первом случае расходы на ликвидацию несет пользователь недр в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах». В связи с этим пользователь недр обязан за свой счет ликвидировать непригодные горные выработки, при этом на участке недр функционируют другие объекты недропользования, которые предстоит ликвидировать в будущем. Тогда в соответствии с законопроектом остаток денежных средств ликвидационного фонда после ликвидации непригодных горных выработок будет передан пользователю недр, приобретающему право пользования участком недр.

Во втором случае согласно законопроекту средства фонда будут переданы новому пользователю недр в полном объеме.

Учитывая временной лаг между моментом отчуждения права пользования участком недр от одного недропользователя и моментом предоставления его другому, предполагается денежные средства ликвидационного фонда утрачивающего право пользования недрами недропользователя передавать во временное управление Федеральному агентству по недропользованию, перечисляя их на счет для учета средств, находящихся во временном распоряжении, открытый в территориальном органе Федерального казначейства.

При переходе права пользования участком недр согласно законопроекту средства ликвидационного фонда утрачивающего право пользования участком недр субъекта предпринимательской деятельности, в полном объеме новому пользователю недр.

Учитывая целесообразность гарантированного финансового обеспечения ликвидационных мероприятий при банкротстве пользователя недр, в законопроекте предлагается внести изменение в статью 131, статью 133 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» установив, что из имущества должника, которое составляет конкурсную массу, исключаются денежные средства ликвидационного фонда пользователя недр.

В целях пресечения уклонения недропользователей от вышеуказанных обязательств законопроектом предлагается установить административную ответственность за несоздание ликвидационных фондов, а также за нецелевое использование их средств. В связи с этим предусматривается внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так как несоздание недропользователями ликвидационных фондов, равно как и нецелевое использование средств указанных фондов приведет к невыполнению требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, законопроектом предлагается внести изменение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, установив размер штрафа, соизмеримый со штрафом, предусмотренным пунктом 2 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полномочиями по рассмотрению дел о вышеуказанных административных правонарушениях предлагается наделить Ростехнадзор, так как он является органом, осуществляющим государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами. В связи с этим законопроектом предусматривается внесение изменений в статью 23.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом для недропользователей, отвечающих ряду критериев, характеризующих финансовую устойчивость организации, законопроектом предусматривается возможность предоставления корпоративной гарантии как альтернативной формы финансового обеспечения предстоящих ликвидационных затрат. Соответствующие изменения предлагается внести в статью 26 Закона Российской Федерации «О недрах».

Корпоративная гарантия может применяться в том случае, когда показатели деятельности недропользователя (группы недропользователей) дают уверенность, что денежный поток, генерируемый за счет проектов, реализуемых компанией, обеспечит будущие ликвидационные обязательства. К таким показателям, по мнению Минприроды России, относится уровень добычи полезного ископаемого, величина запасов полезного ископаемого, размер чистых активов компании и показатели финансовой устойчивости. Минприроды России исходит из того, что набор вышеназванных показателей является достаточным. При этом большее значения имеет не столько величина показателя, сколько его изменение. Так снижение запасов полезного ископаемого говорит о том, что будущие денежные потоки компании снизятся, что в свою очередь создает риски в отношении исполнения ликвидационных обязательств.

Законопроектом предусматривается, что пользователь недр может не создавать ликвидационный фонд на срок действия корпоративной гарантии.

Порядок подготовки и заключения соглашения о корпоративной гарантии, форма примерного соглашения о корпоративной гарантии будет утверждаться Правительством Российской Федерации.

Для предоставления корпоративной гарантии группе пользователей недр предлагается установить соответствие следующим требованиям:

• пользователи недр, входящие в группу, являются налоговыми резидентами Российской Федерации;
• пользователи недр не входят в иные группы пользователей недр;
• совокупные показатели деятельности группы пользователей недр на 31 декабря календарного года, предшествующего году, в котором заключен договор поручительства, соответствуют установленный требованиям.

При этом предполагается, что состав и значения совокупных показателей будут устанавливаться Правительством Российской Федерации.

В случае несоответствия установленным требованиям законопроектом предусматривается обязательство по формированию ликвидационного фонда в объеме, соответствующем величине фондов, которые эти пользователи недр сформировали бы за период действия корпоративной гарантии.

Кроме того, в соответствии с законопроектом пользователи недр, обязательства которых обеспечены корпоративной гарантией, будут нести солидарную ответственность по обязательствам каждого из участников группы.

В случае перехода прав пользования недрами пользователю недр, не входящему в состав группы, в законопроекте предлагается установить субсидиарную ответственность по ликвидационным обязательствам в объеме, соответствующем величине фонда, который пользователь недр сформировал бы за период действия корпоративной гарантии.

То есть при переуступке прав пользования недрами, например, дочерней компанией-пользователем недр или продаже этой дочерней компании, группа будет продолжать нести ответственность за исполнение обязательств приобретающей право пользования недрами компанией независимо от того, является ли она дочерним обществом (то есть входит в состав группы) или независимой организацией.

Таким образом, риск того, что при продаже актива к новому пользователю недр перейдут ликвидационные обязательства, не обеспеченные соответствующим финансированием, будет минимизирован.

Кроме того, в законопроекте уточняются некоторые положения, касающиеся ликвидации и консервации. Причина уточнений состоит в следующем.

Понятие «ликвидация» в Гражданском кодексе Российской Федерации применяется исключительно к юридическому лицу.

Предприятием в соответствии с указанным кодексом может быть коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество (унитарное предприятие), или имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.

Исходя из изложенного, понятие «ликвидация предприятия» подразумевает ликвидацию унитарного предприятия – юридического лица.

Вместе с тем, используемый в Законе Российской Федерации «О недрах» термин «ликвидация предприятия по добыче полезных ископаемых» носит не столько юридический, сколько технический характер. В случае если выработаны запасы предоставленного в пользование участка недр, ликвидации подлежит соответствующий технологический комплекс, с помощью которого производилась добыча полезного ископаемого, а не юридическое лицо, осуществляющее деятельность на данном участке недр.

Таким образом, в целях исключения разночтения и двойственного понимания законопроектом предусматривается замена в некоторых положениях Закона Российской Федерации «О недрах» понятия «предприятие по добыче полезных ископаемых» на термин «горные выработки и иные сооружения, связанные с пользованием недрами и предусмотренные техническими проектами разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами». В связи с этим изменения вносятся в статьи 12, 20, 21,22, 23, 24, 26 Закона Российской Федерации «О недрах».

Одновременно с введением требования о создании ликвидационных фондов предусматривается предоставлением права недропользователям учитывать отчисления средств в ликвидационные фонды для целей налогообложения по налогу на прибыль. Соответствующие поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации подготовлены Минприроды России и согласованы в установленном порядке Минфином России, Минэкономразвития России. С их текстом можно ознакомиться в сети Интернет по ссылке: http://regulation.gov.ru